La Corte Costituzionale fulmina le tentazioni imperiali dei sindaci

Che comandare sia piuttosto libidinoso, lo insegna un noto proverbio siciliano. Sarà forse per questo che, in una famosa fattoria, in tanti volevano comandare: galli e galline, cani e gatti, e perfino asini, pecore e maiali. Siccome è complicato comandare tutti insieme, va a finire che i concorrenti si fanno fuori l’uno con l’altro. 

Noi però viviamo in una società evoluta, nella quale comandano solo il Governo, il Parlamento, la Corte Costituzionale, i Tribunali, le Procure, i Comuni, le Provincie, le Regioni, l’INPS, l’INAIL, Equitalia, i vigili urbani, gli ordini professionali, gli amministratori di condominio, i giornalisti, i conduttori televisivi, i sacerdoti… e qualche altro centinaio di varie autorità, con notevoli poteri discrezionali.

La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 115 del 2011, accogliendo una questione sollevata dal TAR del Veneto, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 54, comma 4, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), come sostituito dall’art. 6 del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92 (Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 24 luglio 2008, n. 125, nella parte in cui comprende la locuzione «, anche» prima delle parole «contingibili e urgenti».

L’art. 54, comma 4, del d.lgs. n. 267 del 2000, stabiliva che: «Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana».

A seguito della sentenza, l’articolo 54, comma 4, torna a prevedere solo le ordinanze contingibili e urgenti, come era in passato (è stata eliminata, infatti, solo la parola “anche”).

La disposizione censurata aveva indotto alcuni sindaci a dare sfogo a una notevole creatività, emanando ordinanze dal contenuto più stravagante e lesivo della libertà individuale, ordinanze delle quali si sono ampiamente occupati i giornali, non senza una certa dose di sarcasmo. Per la verità, i sindaci apparivano anche animati da buone intenzioni, ma, come insegnano i confessori: “le vie dell’inferno sono lastricate di buone intenzioni“.  

La Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale per violazione del’articolo 23 della Costituzione (“Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge“).  Dice la Corte: “Le ordinanze sindacali oggetto del presente giudizio incidono, per la natura delle loro finalità (incolumità pubblica e sicurezza urbana) e per i loro destinatari (le persone presenti in un dato territorio), sulla sfera generale di libertà dei singoli e delle comunità amministrate, ponendo prescrizioni di comportamento, divieti, obblighi di fare e di non fare, che, pur indirizzati alla tutela di beni pubblici importanti, impongono comunque, in maggiore o minore misura, restrizioni ai soggetti considerati. La Costituzione italiana, ispirata ai principi fondamentali della legalità e della democraticità, richiede che nessuna prestazione, personale o patrimoniale, possa essere imposta, se non in base alla legge (art. 23).

La riserva di legge appena richiamata ha indubbiamente carattere relativo, nel senso che lascia all’autorità amministrativa consistenti margini di regolazione delle fattispecie in tutti gli ambiti non coperti dalle riserve di legge assolute, poste a presidio dei diritti di libertà, contenute negli artt. 13 e seguenti della Costituzione. Il carattere relativo della riserva de qua non relega tuttavia la legge sullo sfondo, né può costituire giustificazione sufficiente per un rapporto con gli atti amministrativi concreti ridotto al mero richiamo formale ad un prescrizione normativa “in bianco”, genericamente orientata ad un principio-valore, senza una precisazione, anche non dettagliata, dei contenuti e modi dell’azione amministrativa limitativa della sfera generale di libertà dei cittadini.

Secondo la giurisprudenza di questa Corte, costante sin dalle sue prime pronunce, l’espressione «in base alla legge», contenuta nell’art. 23 Cost., si deve interpretare «in relazione col fine della protezione della libertà e della proprietà individuale, a cui si ispira tale fondamentale principio costituzionale»; questo principio «implica che la legge che attribuisce ad un ente il potere di imporre una prestazione non lasci all’arbitrio dell’ente impositore la determinazione della prestazione» (sentenza n. 4 del 1957). Lo stesso orientamento è stato ribadito in tempi recenti, quando la Corte ha affermato che, per rispettare la riserva relativa di cui all’art. 23 Cost., è quanto meno necessario che «la concreta entità della prestazione imposta sia desumibile chiaramente dagli interventi legislativi che riguardano l’attività dell’amministrazione» (sentenza n. 190 del 2007).

È necessario ancora precisare che la formula utilizzata dall’art. 23 Cost. «unifica nella previsione i due tipi di prestazioni “imposte”» e «conserva a ciascuna di esse la sua autonomia», estendendosi naturalmente agli «obblighi coattivi di fare» (sentenza n. 290 del 1987). Si deve aggiungere che l’imposizione coattiva di obblighi di non fare rientra ugualmente nel concetto di “prestazione”, in quanto, imponendo l’omissione di un comportamento altrimenti riconducibile alla sfera del legalmente lecito, è anch’essa restrittiva della libertà dei cittadini, suscettibile di essere incisa solo dalle determinazioni di un atto legislativo, direttamente o indirettamente riconducibile al Parlamento, espressivo della sovranità popolare.

6. – Nella materia in esame è intervenuto il decreto del Ministro dell’interno 5 agosto 2008 (Incolumità pubblica e sicurezza urbana: definizione e ambiti di applicazione). In tale atto amministrativo a carattere generale, l’incolumità pubblica è definita, nell’art. 1, come «l’integrità fisica della popolazione», mentre la sicurezza urbana è descritta come «un bene pubblico da tutelare attraverso attività poste a difesa, nell’ambito delle comunità locali, del rispetto delle norme che regolano la vita civile, per migliorare le condizioni di vivibilità nei centri urbani, la convivenza civile e la coesione sociale». L’art. 2 indica le situazioni e le condotte sulle quali il sindaco, nell’esercizio del potere di ordinanza, può intervenire, «per prevenire e contrastare» le stesse.

Il decreto ministeriale sopra citato può assolvere alla funzione di indirizzare l’azione del sindaco, che, in quanto ufficiale del Governo, è sottoposto ad un vincolo gerarchico nei confronti del Ministro dell’interno, come è confermato peraltro dallo stesso art. 54, comma 4, secondo periodo, del d.lgs. n. 267 del 2000, che impone al sindaco l’obbligo di comunicazione preventiva al prefetto dei provvedimenti adottati «anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione». Ai sensi dei commi 9 e 11 dello stesso articolo, il prefetto dispone anche di poteri di vigilanza e sostitutivi nei confronti del sindaco, per verificare il regolare svolgimento dei compiti a quest’ultimo affidati e per rimediare alla sua eventuale inerzia.

La natura amministrativa del potere del Ministro, esercitato con il decreto sopra citato, se assolve alla funzione di regolare i rapporti tra autorità centrale e periferiche nella materia, non può soddisfare la riserva di legge, in quanto si tratta di atto non idoneo a circoscrivere la discrezionalità amministrativa nei rapporti con i cittadini. Il decreto, infatti, si pone esso stesso come esercizio dell’indicata discrezionalità, che viene pertanto limitata solo nei rapporti interni tra Ministro e sindaco, quale ufficiale del Governo, senza trovare fondamento in un atto avente forza di legge. Solo se le limitazioni e gli indirizzi contenuti nel citato decreto ministeriale fossero stati inclusi in un atto di valore legislativo, questa Corte avrebbe potuto valutare la loro idoneità a circoscrivere la discrezionalità amministrativa dei sindaci. Nel caso di specie, al contrario, le determinazioni definitorie, gli indirizzi e i campi di intervento non potrebbero essere ritenuti limiti validi alla suddetta discrezionalità, senza incorrere in un vizio logico di autoreferenzialità.

Si deve, in conclusione, ritenere che la norma censurata, nel prevedere un potere di ordinanza dei sindaci, quali ufficiali del Governo, non limitato ai casi contingibili e urgenti – pur non attribuendo agli stessi il potere di derogare, in via ordinaria e temporalmente non definita, a norme primarie e secondarie vigenti – viola la riserva di legge relativa, di cui all’art. 23 Cost., in quanto non prevede una qualunque delimitazione della discrezionalità amministrativa in un ambito, quello della imposizione di comportamenti, che rientra nella generale sfera di libertà dei consociati. Questi ultimi sono tenuti, secondo un principio supremo dello Stato di diritto, a sottostare soltanto agli obblighi di fare, di non fare o di dare previsti in via generale dalla legge”.

Conforta il sottoscritto che ogni tanto qualcuno si ricordi che esiste l’articolo 23 della Costituzione: rimane sempre viva la speranza che, una volta o l’altra, qualcuno riconosca che anche il famigerato prelievo coattivo, che nel medioevo chiamavano “angaria” e che oggi, invece, viene spacciato per “perequazione”, viola l’articolo 23 della Costituzione.

Dario Meneguzzo

sentenza Corte Costituzionale n. 115 del 2011.pdf

La Corte Costituzionale fulmina le tentazioni imperiali dei sindaciultima modifica: 2011-04-08T09:10:00+02:00da venetoius
Reposta per primo quest’articolo

2 pensieri su “La Corte Costituzionale fulmina le tentazioni imperiali dei sindaci

  1. Da non esperto di questioni legali preciso che secondo me la costituzione italiana è fatta male perché fornisce pochissimi strumenti al cittadino per far valere le proprie ragioni. I referendum inoltre sono solo abrogativi e non propositivi e il governo non è minimamente tenuto a rispettarne l’esito. Secondo me andrebbe decisamente cambiata. Infine negli ultimi anni le riforme politiche hanno tolto anche quelle poche armi che poteva usare il cittadino per difendersi dai soprusi, cioè la scelta del candidato. Di conseguenza mi sembra che il potere costituito cui si fa riferimento sia effettivamente un potere assoluto. Vedo un’unica soluzione: la guerra civile. Un ribaltone violento come avvenuto al tempo della rivoluzione francese. E credo non passerà ancora molto tempo prima che accada.

Lascia un commento