La prescrizione decennale del diritto del comune di ottenere la cessione delle opere di urbanizzazione

Con la sentenza n. 21885 del 21 ottobre 2011, la Suprema Corte di Cassazione ha statuito che il diritto del Comune di pretendere la cessione delle opere di urbanizzazione da parte del privato soggiace al termine decennale stabilito in generale dall’art. 2946 c.c. per la prescrizione dei diritti.

La sentenza trae origine dalla vicenda che vedeva contrapposti il Comune di Sestri Levante da una parte e alcuni privati dall’altra. Costoro, nel 1973, dopo avere ottenuto il rilascio di una licenza edilizia, si erano obbligati a realizzare a cedere al Comune alcune opere di urbanizzazione. Poiché l’obbligo non era stato adempiuto, il Comune li aveva convenuti in giudizio nel 1992 per ottenere dal Giudice civile una sentenza che producesse gli stessi effetti del contratto di cessione non concluso, ai sensi dell’art. 2932 c.c. I convenuti eccepivano che il diritto del Comune alla cessione delle aree si era nel frattempo prescritto ai sensi dell’art. 2946 c.c. Il Comune si difendeva, affermando che il diritto ad ottenere la cessione delle opere di urbanizzazione era un diritto di tipo indisponibile e, pertanto, invocava l’art. 2934 c.c. che afferma l’imprescrittibilità dei diritti indisponibili. (I diritti indisponibili, in estrema sintesi, sono quelli a cui il soggetto non può rinunciare; per fare un esempio, sono pacificamente ritenuti tali diritti relativi allo stato e alla capacità delle persone, come il diritto al nome.)

La Corte, innanzitutto, chiarisce che l’obbligazione assunta nel caso specifico dai privati nel 1973 non rientrava nello schema dell’art. 31 della L. 1150/1942, a mente del quale la licenza edilizia poteva essere subordinata, tra le altre ipotesi, anche all’impegno dei privati di procedere all’attuazione delle necessarie opere di urbanizzazione primaria contemporaneamente alla costruzione oggetto della licenza.

A tale conclusione la Corte  perviene, da un lato, considerando la posteriorità (anziché l’anteriorità) della stipulazione dell’atto d’obbligo rispetto al rilascio del titolo edilizio, dall’altro, considerando il comportamento delle parti, ed in particolare del Comune, che rileva ai fini dell’interpretazione del contratto ai sensi dell’art. 1362 c.c.  I Giudici della Cassazione ritengono che il comportamento del Comune, il quale si è avvalso del rimedio privatistico di cui all’art. 2932 c.c. per fare valere in giudizio il suo diritto, indichi che il Comune stesso considera l’atto d’obbligo come atto privatistico e non come atto che si inserisca in un procedimento amministrativo per il rilascio di un provvedimento amministrativo (nel caso di specie la licenza edilizia ex art. 31 L. 1150/1942).

I Giudici respingono la tesi sostenuta dal Comune, secondo cui  l’atto negoziale in questione risponde all’esigenza di assicurare un ordinato assetto del territorio e, quindi, darebbe ai diritti nascenti da quest’atto la connotazione di assoluta indisponibilità, che ne determinerebbe l’imprescrittibilità, a norma del capoverso del citato art. 2934 c.c.

Precisano al riguardo che, per stabilire se un diritto è indisponibile occorre avere riguardo alla intrinseca natura del diritto stesso e non alla finalità di pubblico interesse dell’atto da cui il diritto si origina.

Non basta, cioè, invocare l’esistenza di una finalità di pubblico interesse perché ne discenda l’imprescrittibilità dei diritti eventualmente acquisiti dalla pubblica amministrazione all’esito di una determinata attività negoziale, qualora quei diritti non abbiano un oggetto intrinsecamente indisponibile, essendo del resto assolutamente ovvio che il perseguimento di finalità pubblicistiche non si sottrae, in via di principio, agli effetti del trascorrere del tempo nemmeno quando si sia in presenza di atti autoritativi della stessa pubblica amministrazione.”

I Giudici così concludono: “Il diritto ad ottenere l’adempimento di un obbligo negoziale avente ad oggetto il trasferimento della proprietà di porzioni di terreno non è, però, per sua natura, un diritto indisponibile. Non può, dunque, predicarsene l’imprescrittibilità”.

Si osserva che, se la sentenza è chiara e condivisibile laddove conclude che i diritti che scaturiscono dai contratti conclusi dalla P.A. per il perseguimento dell’interesse pubblico hanno natura non indisponibile, non altrettanto chiaro è il passaggio della sentenza dove si parla dell’azione costitutiva ex art. 2932 c.c.: “(essa) mal si presterebbe a sopperire alla mancata spontanea produzione degli effetti di un atto che fosse da considerare quale un mero segmento intermedio di un procedimento amministrativo volto al conseguimento di un provvedimento finale da cui promanino poteri autoritativi della pubblica amministrazione”.

La Corte sembrerebbe voler dire (anche se il punto non è chiaro) che l’azione ex art. 2932 c.c. può essere esperita  soltanto  quando il Comune vuole ottenere la conclusione di contratti di contenuto meramente privatistico che non vanno a formare il contenuto di provvedimenti amministrativi.

Ebbene, se questa fosse la conclusione della Corte, essa viene smentita dai Giudici amministrativi che, nel caso di inadempimento delle convenzioni tra P.A. e privati per la realizzazione e cessione delle opere di urbanizzazione ex art. 28 della L. n. 1150/1942, concludono per l’ammissibilità del rimedio ex art. 2932 c.c.

Si confronti il TAR Campania Napoli n. 2773 del 23.3.2007: “ … lo strumento di cui all’art. 2932 c.c. è utilizzabile non solo nei caso di inadempimento ad obblighi di stipulazione discendenti da un contratto preliminare, ma anche per gli obblighi aventi titolo nella legge (nella specie dall’art. 28 comma 5 della legge n. 1150/1942 che subordina l’autorizzazione comunale per la lottizzazione di un’area alla stipula di una convenzione, da trascriversi a cura del proprietario, che preveda, tra l’altro,  la cessione gratuita entro termini prestabiliti delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria, nonché la cessione gratuita delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione secondaria). Quindi è ammissibile una sentenza costitutiva ai sensi dell’art. 2932 del codice civile, a carico dei privati, che disponga  il trasferimento al Comune dei suoli previsti in convenzione, trattandosi di obbligo che trova titolo nella previsione di legge”.

Si confronti anche il TAR per il Veneto sez. II, 13 luglio 2011, n. 1219, il quale affronta altresì la questione della giurisdizione, concludendo che questo tipo di controversie rientrano tra le materie di giurisdizione esclusiva del G.A. ai sensi dell’art. 11, comma 5, della L. n. 241/1990 e, in seguito all’entrata in vigore del codice del processo amministrativo, ai sensi 133, comma 1, lettera a) numero 2) del c.p.a., che così recita: “Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversia in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo”.

avv. Marta Bassanese

cassazione 21885 del 2011.pdf

 

 

 

La prescrizione decennale del diritto del comune di ottenere la cessione delle opere di urbanizzazioneultima modifica: 2011-12-13T06:00:00+01:00da venetoius
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